Een federaal Koninkrijk: et tu, Neerlandicae?
Gerhard Hoogers, Universitair hoofddocent staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en honorair hoogleraar vergelijkend staatsrecht aan de Carl von Ossietzky-Universität Oldenburg
2023/11
Ik spreek wel eens Vlaamse juristen die verzuchten dast de staatsinrichting van België zo gecompliceerd is. Drie Gemeenschappen! Drie Gewesten! Een Federale overheid! En dan ook nog provincies en gemeenten – het is zo gecompliceerd dat de eenvoudige jurist door de deelstatelijke bomen het federale bos bijna niet meer kan zien. Bovendien – niet alleen een federatie met eigenaardige trekken, ook nog een federaal Koninkrijk, een unicum in Europa! Nee, dan Nederland. Een doodgewone, wat saaie eenheidsstaat, met een regering in Den Haag, 12 provincies en een paar honderd gemeenten. Natuurlijk, er is de bestuurlijke spaghetti van intergemeentelijke samenwerking in veiligheidsregio’s en aanverwanten, maar het verbleekt toch bij de complexiteit van het ‘Belgisch Labyrint’.
Maar schijn bedriegt. Want Nederland is groter dan Nederland. Nederland is formeel slechts een deel van een groter geheel – het Koninkrijk der Nederlanden. En dat Koninkrijk bestaat naast Nederland uit nog drie landen – Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Die drie eilanden liggen in de Caribische Zee en waren alle drie deel van de voormalige Nederlandse Antillen, Aruba tot 1986 en Curaçao en Sint Maarten tot 2010. In dat jaar werden de Nederlandse Antillen geheel opgeheven. De Nederlandse Antillen vormden sinds 1975 de laatste overblijfselen van het eens zo omvangrijke Nederlandse overzeese Rijk, dat ook Indonesië (tot 1949, Nederlands Nieuw-Guinea tot 1962) en Suriname (tot 1975) omvatte. De zes eilanden van de Nederlandse Antillen (drie ervan, Aruba, Curaçao en Bonaire voor de kust van Venezuela en de andere drie, Sint Maarten, Sint Eustatius en Saba in de buurt van Puerto Rico) hebben de onafhankelijkheid nooit gewenst en in opeenvolgende referenda steeds afgewezen. In plaats daarvan hebben zij zich over het algemeen goed kunnen vinden in de constructie die Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen in het begin van de jaren ’50 van de vorige eeuw hebben opgetuigd om een einde te maken aan de koloniale status van die twee toenmalige overzeese gebieden: het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.
En het Statuut maakt de staatsinrichting van het Koninkrijk een stuk complexer, maar ook interessanter dan op het eerste gezicht lijkt. Het schept zoals de preambule het noemt een ‘nieuwe rechtsorde’ – een waarin de toen drie en nu vier landen waaruit het Koninkrijk bestaat hun eigen aangelegenheden zelfstandig behartigen en de gemeenschappelijke aangelegenheden via organen van het Koninkrijk behartigen. Eigen aangelegenheden zijn er heel veel, gemeenschappelijke niet zoveel: het Statuut somt ze op, grotendeels in artikel 3. Naast de buitenlandse betrekkingen en de defensie zijn het vooral de gemeenschappelijke nationaliteit en regelingen met betrekking tot zeeschepen en onderscheidingen. Het Koninkrijk doet dus niet zo heel veel en dat blijkt ook in de praktijk: er is geen vrij verkeer van personen binnen het Koninkrijk, er is geen monetaire unie, het Koninkrijk is geen douane-unie en zelfs geen vrijhandelszone.
Die paar gemeenschappelijke aangelegenheden worden door de organen van het Koninkrijk behartigd, die door het Stastuut in het leven worden geroepen. Maar die organen zijn geen volstrekt nieuwe, speciaal voor het Koninkrijk geschapen organen: het zijn de door de (Nederlandse) Grondwet in het leven geroepen organen die er sinds 1815 zijn: de Koning, de ministers, de Raad van State, de Staten-Generaal. Als die organen handelen voor het hele Koninkrijk, dan regelt het Statuut dat de procedure zo verloopt dat ook de drie andere landen in het Koninkrijk daar een zekere invloed op uit kunnen oefenen. Zo bestaat de raad van ministers van het Koninkrijk uit alle Nederlandse ministers en daarnaast uit een drietal Gevolmachtigde Ministers, die door de regering van hun respectievelijke land worden benoemd en op instructie van die regering handelen. De Raad van State van het Koninkrijk bestaat uit alle Nederlandse leden van de Raad van State aangevuld door drie staatsraden van elk der Caribische landen. De Gevolmachtigde Ministers en de parlementen van de drie Caribische landen (‘Staten’ geheten) hebben een aantal bevoegdheden bij het tot stand brengen van gemeenschappelijke wetgeving voor het hele Koninkrijk, die door het Statuut wordt aangeduid met de term ‘rijkswetten’. De Grondwet is dus niet alleen voor Nederland zelf relevant, maar regelt ook hoe wetgeving en bestuur in het hele Koninkrijk tot stand komt, maar dan aangevuld en soms gecorrigeerd door het Statuut, dat ten opzichte van de Grondwet de hogere regeling vormt. Dat geeft het Koninkrijk der Nederlanden dus een complexe en gelaagde geschreven constitutie: ze bestaat uit het Statuut en delen van de Grondwet, die uit kracht van het Statuut gelding hebben voor het gehele Koninkrijk. Deze delen van de Grondwet zijn ook hoger dan de delen van de Grondwet die alleen voor Nederland zelf gelden, al blijkt dat nergens uit de tekst van de Grondwet zelf: het volgt uit het Statuut, dat ook voorschrijft dat die grondwettelijke bepalingen op een andere manier herzien moeten worden dan de ‘exclusief Nederlandse’ bepalingen, bij rijkswet namelijk. De drie Caribische landen beschikken zelf over een geschreven constitutie die luistert naar de naam ‘Staatsregeling’, in navolging van de eerste geschreven Grondwet van de noordelijke Nederlanden, de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798.
De oplettende lezer zal inmiddels geconstateerd hebben dat het Koninkrijk der Nederlanden dus uit vier landen bestaat, waarvan er drie in de Caribische Zee liggen. Maar hij of zij zal ook eerder opgemerkt hebben dat de Nederlandse Antillen bestonden uit zes eilanden. Wat is er met de andere drie gebeurd? Wel, die zijn bij de opheffing van de Antillen in 2010 op eigen verzoek toegetreden tot het land Nederland. Naast een Europees deel van Nederland is er dus ook een Caribisch deel van Nederland, bestaande uit de drie eilanden Bonaire, St. Eustatius en Saba. Sinds 2017 bevat de Grondwet in de vorm van artikel 132a een eigen verankering van de bijzondere positie van deze eilanden in het Nederlandse staatsbestel. Ze zijn geen gemeente, omdat ze niet tot enige provincie behoren, maar een ‘openbaar lichaam’ en vallen rechtstreeks onder de centrale Nederlandse overheid. Daarnaast schept de Grondwet in die bepaling de mogelijkheid dat in het Caribische deel van Nederland andere rechtsregels gelden dan in het Europese deel ervan. Dat is ook daadwerkelijk het geval: niet alleen geldt in Caribisch Nederland nog grotendeels recht van de voormalige Nederlandse Antillen, de wetgever heeft ook na 2010 tal van afwijkende normen voor deze eilanden geschapen. Zo is er niet de Euro, maar de Dollar het wettige betaalmiddel. Ook is er geen vrij verkeer van personen van het Europese naar het Caribische deel van Nederland (wel andersom). Alle zes de Caribische eilanden, zowel de drie met een autonome structuur als de drie die deel van Nederland zelf zijn, vallen slechts beperkt onder de werking van het EU-recht, omdat ze de status van landen en gebieden overzee (LGO) hebben.
Kortom: het Koninkrijk der Nederlanden is een aanzienlijk exotischer staat dan u wellicht vermoed had. Twee van de drie leden van de Benelux zijn een federaal Koninkrijk, beide met een gecompliceerde staatkundige structuur. Slechts onze vrienden in Luxemburg houden hun staatkundige structuur relatief eenvoudig.
In Aruba, Curaçao en Sint Maarten wordt Koning Willem-Alexander vertegenwoordigd door een Gouverneur, die ondersteund wordt door een eigen Kabinet. Vanaf de eerste december 2023 word ik in Philipsburg de nieuwe directeur van het Kabinet van de Gouverneur van Sint Maarten. Ik zal de komende tijd de wetenschap dan ook verlaten en de bijzondere, maar prachtige constitutionele praktijk van het transatlantische Nederlandse Koninkrijk gaan dienen. Ik zie ernaar uit: ik zie er ook naar uit om vanuit daar uw dienstwillige dienaar als columnist te blijven.